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□黄志杰□ 给未来的一封信

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住房保障,能否摆脱时有时无的宿命  

2010-09-03 13:45:18|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2011年,如果宏观调控致使房地产乃至经济增速放缓,上海住房保障被冷落的一幕还会重演么?

住房保障,能否摆脱时有时无的宿命 - 黄志杰 - □黄志杰□ 给未来的一封信

2010/9/2 《瞭望东方周刊》记者高艳平 | 上海报道

47岁的上海闵行区居民印高韧终于盼来了住大房的日子——如果他们申请的经济适用房年底交房顺利,一家三口就可以在75平方米的新房里过年了。

印高韧夫妇每月收入3000多元,还有一个正在读大学的女儿。他们一家人在15平方米的房间里,已经住了20年。

这是经济适用房在上海消失11年之后,再次起锚,试点摇号选房的首位幸运者印高韧,成为上海住房保障建设重要节点上的第一见证人。

2010年,上海还有2093户居民家庭将以四五千元/平方米的价格买到房子。上半年,上海新建商品房均价已经超过每平米16000元。

上海发展保障性住房历史堪称坎坷:1999年,经济增速放缓期,经济适用房与普通商品房并轨;2006年,房地产低迷期,“两个一千万”中的“一千万中低价位普通商品房(双限房)”开工暂缓;2010年,房地产过热引发宏观调控,经济适用房试点启动。

梳理后很容易发现,住房保障的发展遵循这样一条“潜规则”:房地产过热导致宏观调控时,住房保障被高度重视,保障民生的同时或用于平抑房价、保增长;而经济低迷期,当财政收入面临下滑危险,或者在刺激经济保增长的目标下,住房保障又被束之高阁。

2010年国务院政府工作报告中提出,建设保障性住房300万套,各类棚户区改造住房280万套。这样大规模建设保障性住房,史无前例。

2011年,如果宏观调控致使房地产乃至经济增速放缓,上海住房保障被冷落的一幕还会重演么?

机会主义

上海并非孤例。中国社会科学院金融研究所金融市场研究室副主任尹中立说:“房地产政策在拉动经济增长,和住房保障建设上存在着机会主义倾向。经济过热的时候,为了调控房地产,就加大住房保障的投入,经济下滑的时候,就希望商品房拉动经济。”

建设部原房地产产业司司长谢家瑾卸任不久,即推出《房地产这十年》一书,其中披露了很多关于房改以来房地产业决策内幕。

1998年的房改,确立了以经济适用房作为主体的多层次城镇住房供应体系,经济适用房之目的除了解决中低收入人群的住房问题,还在于增加投资、扩大内需和拉动经济增长。事实上,后者的分量往往超过前者。

中国房地产经历了5年市场化大发展,到2006至2008年,几轮宏观调控,暂时管住了房价这匹不断狂奔的野马。2008年下半年,市场仍处于调整期,却偏逢全球金融危机,房地产再一次承担了拉动经济保增长的重任。

“从原来的密集调控,到再次搞活房地产,这一态度的转变是政府对房地产态度的样板。”尹中立说。

2009年,各地“大干快上”,房产价格也迅速飙升,地王频现。而与商品房建设争土地争资金的保障性住房,成为地方政府的鸡肋。

2008年年底,4万亿经济刺激计划启动,其中9000亿元分三年投资保障性安居工程。然而,地方政府建设保障性住房动力不足,有些地方还出现了下面的戏剧性一幕。“地方从中央拿到了保障性住房资金之后,不愿意建设保障性住房,原本想挪作他用,但中央各部门不断下来检查,有的地方甚至说,要将这些钱退回去。”某知情人士对本刊记者说。

2009年10月末,全国人大常委会专题调研组提交的《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》显示:截至2009年8月底,保障性住房建设完成投资394.9亿元,完成率仅为23.6%。

共识与分歧

毋庸置疑,当前住房问题之所以遭百姓口诛笔伐,症结正是住房保障不到位。而住房保障问题上政府必须承担责任,从中央到地方已经达成了共识。

“鱼翅很昂贵,为什么没人抱怨,因为还有5块钱的大排面可以吃。”世联地产上海公司总经理袁鸿昌接受《瞭望东方周刊》采访时,打了个形象的比喻。

但这一共识的达成,艰难且漫长。上海的住房保障建设也经历了曲折的探索。

自2003年房地产调控从收紧房贷起,到2005年“国八条”大力调整住房供应结构,增加普通商品房和经济住房土地供应,全国舆论掀起了房改的大反思。

2005年宏观调控的重要年份,上海推出当年开工“两个一千万”工程,其中一千万平方米为动迁安置房,另外一个一千万称为中低价位普通商品房,其实质是双限房,即“限地价、限房价”。

这一举措堪称住房保障的大手笔。然而,2006年宏观调控效应显现,政府担心“两个一千万”对市场冲击过大,以虎头蛇尾告终。

全国的情况又如何呢?中房指数研究院数据显示,2003年至2007年间,房地产市场大发展期间,全国经济适用房建设投资及竣工面积连年下降。(见图一)

2007年,《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》即“24号文”出台,成为中国住房保障历程上一个转折性文件。文件明确提到住房保障体系中两种重要的途径,其一是针对低收入家庭的廉租房,其二是针对中低收入家庭的经济适用房。

“1998年取消福利分房,启动房改,原本以为通过市场化改革可以解决住房问题,结果没有解决,9年之后政府又开始重拾住房保障重任。这是思想认识上的大转变。”全国政协委员、上海社会科学院城市与房地产研究中心主任张泓铭对《瞭望东方周刊》说。

既然思想上已经达成共识,按理说,以后的住房保障建设应该有一番新景象。

但2008~2009年,经济适用房建设不升反降,河北、辽宁、山东等地干脆将其与廉租房并轨。原因就是2008年,房产价格下滑,经济适用房失去价格优势。这与1999年,上海经济适用房与普通商品房并轨的原因如出一辙。

可见,如何建立适应中国国情的多层次住房保障体系,全国上下仍然存在分歧。

现实阻力

2009年是房地产交易井喷的年份,全国商品住宅销售面积8.5亿平方米,以每套100平方米估算,约为850万套。而2010年仅保障性住房的建设量,就相当于去年全年销售额的68%。 但是根本的问题在于:何以让住房保障不受经济波动影响,成为政府长期永续的职责,而不是应对调控的权宜之计、平抑房价的利器,抑或保障财政收入的手段?

张泓铭却认为,“十年来住房保障建设没有多大作为,在目前的形势下,这是政府在还债,这是政治问题,民生问题。”

土地供应是住房保障的头号问题,然而,“土地资源很有限,在保障房建设上,不仅仅存在中央和地方的博弈,还有地方上市区、乡镇的利益博弈。地方政府保障性住房土地供应计划之所以总是完不成,问题就出在这里。” 上海易居房地产综合研究部部长李战军对《瞭望东方周刊》说。

2010年,国土资源部下达的保障性住房用地为24454公顷,其中,经济适用房用地占71%,廉租房用地占29%。

而国土资源部网站披露的上半年的完成情况显示,1~6月,全国保障性住房用地实际供应量9472公顷(包括棚户区改造中保障性住房用地3526公顷),尚未过半。住房保障建设,各地方态度不一。(见图二)

经济适用房土地采取划拨的形式,直接关系到地方政府的财政收入。比如,上海某个乡镇拿出地块建经济适用房,只能补偿80万元/亩,且主要用于搬迁。但拿去土地市场拍卖,能拍到每亩800万元以上。

2010年,上海的经济适用房之所以能够适时推出,据媒体透露,这些项目正是来源于2006年暂缓的“两个一千万”的地块,主要囤在地方国企手上。

尽管,为了保证今年完成580万套保障性住房建设任务,建设部和各地方签订了目标责任书;国土资源部为督促地方保障性住房用地计划落实,也提出若完不成,将责令地方整改,以及暂停土地审批以示惩罚。

然而,不触及根本的考核制度,以两个部门的职权,对地方政府的震慑力有限。

“以往的保障性住房,是中央请客地方埋单,所以地方没有动力。而这两年有所不同。”袁鸿昌说。2009年,中央对保障性住房的补贴资金大幅提高至330亿元,与2007年、2008年相比,增长了几倍甚至十几倍。到2010年更是达到632亿元。

中央政策规定,保障性住房的资金来源主要是土地出让金的10%,以及住房公积金增值部分。

2009年,全国土地出让金收入高达1.59万亿,地方配套资金不应有问题,然而,当年地方的保障性住房配套资金仍有500多亿元未到位。

保障性住房建设,还是要依赖于开发商的参与,但经济适用房、限价房等一直以来受到开发商的抵触。“反对建经济适用房,穷人的房子政府就应该白给。” 任志强的看法代表了他们中绝大多数人的观点。

经济适用房,一般以划拨的形式给开发商提供土地,建设完成后,政府核实成本之后,以3%的利润定价卖给符合条件的家庭。绝大多数经济适用房的建设者为地方国企,只有少量的几家私营企业参与了保障性住房的建设。

王石2005年曾经说过“经济适用房不是鸡肋”,且利润蛮高。然而,公众更容易相信这是万科作为行业领头企业,履行社会责任的说辞。

2009年万科年报中明确写着,“报告期内结算的项目中还包括上海华漕213、上海金色城市、广州新里程等利润率较低的保障性住房。”

而且,这些项目成为拖累2009年房地产业务结算毛利率比2008年下滑6.16%的原因之一。

今明两年,土地供应问题,资金问题,以及开发商积极性这些现实的阻力,又会成为下一次住房保障被搁置的借口?

回归保障本义

保障性住房建设如何逃脱跟随经济波动时有时无的宿命?

“国外很多国家政府,住房保障都相当完善。我们是人民政府,土地国有,地方政府义不容辞。土地、资金都不是问题,关键看想不想做。”尹中立对《瞭望东方周刊》说。

“7月份,沪深指数两次反弹,投资者一致对未来房地产宏观调控走势做出自己的判断。”尹中立说。但不久,中央多个部门传出信息,房地产调控不会松动。“这与投资者的判断出现差异,说明此次宏观调控跟以往会有不同。”

未来三年是个特殊的年份,宏观调控效果将成为影响中国政治更迭中的重要一环。如果国家宏观调控达到预期效果,房地产投机得到有效遏制,将是老百姓期望看到的结果。

然而矛盾的是,这又将使住房保障的持续性面临极大挑战。一旦房产市场变冷,地方预期财政收入下滑,地方政府还能够积极地建保障性住房?

“一般来说,住房保障和市场的比例,可以视经济波动、财政变化有所调整。但在当前住房保障还债的情况下,一定要咬住这个目标,切实解决一部分人住房困难的问题。”张泓铭说。

住房保障作为社会保障的一部分,应回归其“解决中低收入人群住房问题”之本义,与医疗、教育等保障一样,作为一项长期的民生工程,常抓不懈,而不是跟随经济的波动时有时无。

尹中立建议,“由中组部出面将住房保障纳入地方考核标准,才能让地方政府有建设的动力;另外,要尽快出台《住房保障法》,为住房保障建设的持续性保驾护航。”

美联储在2006年对过去35年间的很多国家房价进行分析,发现很多国家的房价都经历过大起大落,而二战后经济飞速发展的德国,新加坡保持了房价相对稳定,其中很大一部分原因就是建立了一整套的住房保障制度。

更重要的是,住房保障已经成为考验政府公信力的重要标准。在宏观调控的敏感期,住房保障这一件利国利民,惠及苍生之举,何以持久永续?这并非杞人忧天。 ■

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